蔡守秋：中国的环境保护民间组织（上）

Mon, 22 May 2006 21:16:55 GMT

                             蔡守秋：中国的环境保护民间组织（上）
                                http://www.yfzs.gov.cn/
                                2003-02-18 22:13:38

       论文摘要：
本文介绍了中国环境保护民间组织发展的基本情况，阐明了中国环境保护民间组织在社会、经济和环境领域的作用和影响，研究了中国环境保护民间组织的政策和法律，重点分析了有关环境保护民间组织的指导思想和原则、一般政策和专门政策。
关键词：非营利部门环境保护民间组织环境保护民间组织环境政策环境法律
Non-governmental Organization of Environmental Protection in China    Cai Shouqiu
Key words: Non-profit sector; Non-governmental organization of Environmental protection;
Environmental protection; Environmental policy; Environmental law    Abstract: The paper introduces the general circumstance of development of non-governmental organization of environmental protection in China. From the angle of district distribution, they are active in Beijing, Guangzhou, Chongqing, Fuzhou etc. From the angle of social stratum, students organizations of environmental protection play a vanguard role. But generally speaking, the status quo is that non-governmental organization of environmental protection in China have late beginning, small amount and minute influence, which not only can not be compared with those in developed countries, but also not be suited to China's position as an environmental power with 1.2-billion-population, and can't meet the demands from both environmental protection and development of marketed-economy.
The paper points out, with the progressive establishment of marketed-economy system and improvement of legal system construction, social organizations, as a link integrating the Party and government with the masses, play more and more important role, which are reflected in such aspects as: 1. Non-governmental organization of environmental protection, as the social basis and force of masses of environmental protection, is beneficial to development of the cause of environmental protection. 2. Non-governmental organization of environmental protection are an effective form through which they safeguard their own rights and interests and protect themselves. 3. Non-governmental organization of environmental protection and their actions are an effective form through which the public participate in environmental administration, which helps government strengthen environmental administration. 4. Non-governmental organization of environmental protection play important role in environmental propaganda and education, which contributes to the raise of ideas of environmental protection and the formation of environmental morality and custom in the whole society. 5.The establishment and development of non-governmental organization of environmental protection will meet demands from both marketed-economy and integration with international movement of environmental protection. 6. Other far-reached influences.
The paper explains the policy and law relating to non-governmental organization of environmental protection in China, and puts forward some guiding ideologies and principles: 1.Fully recognition the role, characteristics and significance of non-governmental organization of environmental protection in environmental protection. 2. Upholding freedoms of religion, speech, assembly and association. 3. Upholding principles of "plurality and diversity". 4. Implementing principles of "separation of masses from government " and "administration according to law". 5. Implementing policies encouraging the development of non-governmental organization of environmental protection under the circumstances that the development of non-governmental organization of environmental protection is insufficient and even faced with difficulties.
The paper explains general policies in effect applying to non-governmental organization of environmental protection in China, and introduces special policies relating to them. On this base, the author think that we should, motivated by a desire to reform, research, develop, carry out policies relating to non-governmental organization of environmental protection as following: 1.The policy that government and governmental organizations should adopt towards non-governmental organization of environmental protection. State organs and governmental departments and governmental organizations should recognize and defend their legal status, legal rights and interests, and should not interfere unlawfully in their actions. State organs and governmental departments at all levels should listen to and solicit their opinions and suggestions. 2. To develop legislation in order to standardize, systematize and legalize the establishment and actions of non-governmental organization of environmental protection. The relevant legislation should be integrated with those in international society. 3. To develop policies and take measures in order to establish and improve the mechanism and procedures of participation of non-governmental organization of environmental protection in administration on environment and development. To establish and improve the mechanism and procedures of their participation in execution, supervision and inspection of relevant laws, regulations, policies, plans. To improve the mechanism and procedures of their participation in environmental administration. 4.To develop foreign policies relating to non-governmental organization of environmental protection. To take measures, to create conditions and to provide convenience in order to promote non-governmental organization of environmental protection go abroad, go up on international stage, and play greater role in international field of environment and development. To encourage and support their development into international non-governmental organization of environmental protection., and create conditions for the establishment of their branches and contact points abroad.     －－－－－－－－－－－－－－－－－

    　　
当代中国的环境保护民间组织是非营利部门的一个组成部分，是中国保护环境资源、防治环境污染和环境破坏的重要力量。研究、掌握环境保护民间组织的现状、性质、特点、作用和发展规律，制定适当的环境保护民间组织的政策和法律，对于发挥环境保护民间组织的积极作用，促进社会、经济和环境的可持续发展，具有重要的现实意义和历史意义。
一、环境保护民间组织发展的一般情况    　　
中国的环境保护组织性活动，绝大多数由中国政府直接支持、赞助、组织和发动，主要是各种形式的环境保护宣传教育活动，如环境保护宣传月活动、环境日活动；也有少数由部分公民自发形成的反污染活动和环境保护义务活动，但这些活动一般规模较少、声势不大。例如，早在1964年，因湖北省武汉市葛店化工厂的严重环境污染导致工厂周围居民自发组织群众活动，忍无可忍的农民曾堵死工厂的出水口，当时的湖北省省长急忙派武装人员将带头“闹事”的农民逮捕入狱才平息这次事件[2] 。1986年至1987年间，河南省信阳地区接连发生3次特大污染事故，造成农民直接经济损失100多万元；由于问题没有得到及时解决，一部分农民便自发地开始“抗粮”、“抗税”；拖到1987年夏，问题仍然没有得到解决，致使罗山县10个村的上千农民联合要求上访行署以表示对那些践踏农民利益者的抗议，经过县乡干部苦苦相劝，才暂时平息了风波[3] 。　　
在中国，按照西方标准的纯民间环境保护组织虽然很少，但近几年已屡有所闻。例如，辽宁师范大学学生、生物系团委书记许岩于1985年发起成立了“爱鸟协会”，这个协会以“传、带、帮”的形式一级一级地流传至今[4] 。据1989年1月31日《中国环境报》报道，安徽一批有志于环境美学研究的美学专家及其他社会科学工作者成立了一个“绿色文化与绿色美学研究会筹委会”。1991年，北京大学学生自己组织了一个致力于环境保护宣传教育事业的“环境与发展协会”；吉林大学的几名大学生发起成立了环境保护协会，到1997年已有9个系200多名大学生加盟这个组织。1992年3月，广州师院生物系成立了有30名社员参加的“环境教育活动社”，到1997年已有在校学生社员200多人。1993年3月，广东省环保学校成立了“绿色学社”，每年有固定社员60多人。据1995年2月18日《中国环境报》报道，1993年6月，四川省道教学者李远国先生在其所居的成都市设立了国际环境教育中心“绿色文明俱乐部”，发起了名为“为了唯一的地球”的全国签名运动，该签名运动得到藏密气功领导人刘尚林先生等人的响应，迅速征求到28万名签名者。1993年12月，山东省威海个体户谷成荣成立了被《中国环境报》撰文认为是我国第一个民间绿色协会的“威海市民间绿色协会”。1994年12月，民政部正式批准由全国政协委员梁从诫先生于1994年3月在北京成立的“中国文化书院绿色文化分院”，简称“自然之友”，主要研究环境教育和信息的关系，还举办过绿色文化讲座、青少年绿色夏令营和环境意识调查活动；该组织也被《中国环境报》称为中国第一个纯民间环保团体，并于1995年11月在日本获得“亚洲环境奖”。1995年1月6日，中国绿色环境发展中心在北京成立。据1995年6月13日《中国环境报》报道，到1995年6月福州市已成立“鼓楼区安泰街道环保协会”等14个环境保护民间组织；据1997年5月15日《中国环境报》报道，福州市有27个环保监督队和18个环保协会，先后有上千人参加上述民间环保组织。1995年春天，河北经贸大学教师张忠民组织几名学生成立了大学生环保社团“自然之子”，短短几个月，“自然之子”发展到300多人、扩大到全校十几个系。据1996年3月26日《中国环境报》报道，我国第一个由农民自发组织的生物多样性保护组织──“云南高黎贡农民生物多样性保护协会”，在高黎贡山国家级自然保护区所在地（云南保山市芒宽乡白花林村公所）挂牌成立，有会员50人，联合国“人、土地与环境变化项目”负责人哈罗德博士得知消息后，申请加入该协会成为第51名会员，并交纳了第一笔会费。1996年4月北京“绿色大学生论坛”成立，该论坛由北京各高校倡导环境保护的大学生社团组成，旨在倡导校园绿色文明，提高大学生的环保意识，积极推动中国青年的环境保护运动[5] 。1996年6月5日，北京轻工业学院学生成立了GREEN DAY环保协会；1996年秋天，云南大学生物系96级生态学专业学生倡导成立了环保志愿者协会“唤青社”，很快发展到57个志愿者。由于《中国环境报》等新闻媒体的大力介绍和有关部门的支持，1997年是中国环境保护民间组织发展较快的一年。许多民间环境保护组织开始在报纸上亮相，《中国环境报》1997年7月27日用整个头版一个版面介绍了过去从未在报上披露的6个学生环境保护组织，在此前后还介绍了一些环保民间组织。1996年年底，重庆大学物理系95级学生李志峰等3名学生，在校园发起了有2000多人参加的“绿色行动”签名活动，1997年5月，重庆市第一家校园环保社团重庆大学“绿色家园”环境组织正式成立，该组织成立不到3个月，就团结了100多名学者和学生，以“保护生态环境、传播绿色知识”为旗帜，迅速地将绿色风暴推向重庆市的各个高等学府。1997年5月，北京农学院成立了一个由60多人组成的“绿色俱乐部”，暨南大学绿色志愿者服务队成立时首批队员就达180多人。据《《中国环境报》》1997年5月29日报道，由海内外关心和从事中国环境保护事业的各类专家和学者组成的“全球中国环境专家协会”近日在美国华盛顿正式成立，已有来自美国、加拿大、欧洲及亚太地区的200多名会员。据1997年6月29日《中国环境报》报道，甘肃省张掖地区近日成立了一个青年民间环保组织，叫做“青年志愿者绿色环保服务大队”，将青年志愿者活动与环保事业有机地结合在一起。1997年12月2日，“武汉大学环境保护协会－现在就行动”这一学生环境保护群众组织正式成立，该协会一开始就有180多人参加，成立后不久就与澳大利亚悉尼大学的环境法学生联合开展活动。1998年4月，青海首家民间环境保护团体－青海江河源环保促进会在西宁成立，该组织的宗旨之一是促进民间环保工作的开展，提高公民的环境道德和意识，争取实现江河源区流域社会经济可持续发展[6] 。1998年8月，首届全国“地球奖”获得者、61岁的高级教师周美恩发起创办了江苏省首家民间环境保护组织“绿色之家”，并于8月8日至10日举办了首届骨干培训班[7] 。另外，全国各地的地方报纸也相继报道了一些环境保护民间组织成立的消息。
从地区分布看，北京、广州、重庆、福州等地的环境保护民间组织比较活跃。据调查[8] ，在1998年，北京市共有5家完全由民间发起，依靠民间力量组织起来的纯民间性环保组织（或志愿者联合体），即：自然之友，地球村，绿家园志愿者，绿色大学生论坛，大学生绿色营。从社会阶层看，学生环保团体在我国环保团体中起着先锋作用。其中，北京高等院校一直是我国大学生环保社团十分活跃的城市，在首都36所高等院校中有11所设有13个学生环保社团，即：清华大学绿色协会；北京大学绿色生命协会；北京大学环境与发展协会；中央民族大学绿色协会；北京理工大学的“资源与环境保护协会”北京工业大学雪鸟社；北方交通大学绿色之家；北京轻工业学院学生成立了GREEN DAY环保协会；北京航空航天大学环境与发展协会；中国农业大学绿洲社；北京林业大学山诺会（“科学探险与野外生存协会”）；北京师范大学生物学社以及北京师范大学PREED学社。目前，广州地区的高等学校甚至中学，已经成立各种形式和名称的环保团体。
从总体上看，目前我国环境保护民间组织的现状是起步晚、数量少、作用小、影响微、活动范围窄、与工业发达国家的差距大，不但与工业发达国家的民间环境保护群众组织不可比拟，也与有12亿人口的环境大国地位不相符合，难以满足环境保护事业和市场经济发展的需要。
另外，在国际环境保护领域，我国民间环境保护群众组织所起的作用、所作的贡献也与我国的地位不相般配。    　　
二、环境保护民间组织的作用和影响
在《可持续环境法》一书的第一部分“概论编”的第一篇“环境法的历史”的“结论”中，美国环境法所的所长威廉·弗崔尔（J. William Futrell）写道：在当代，民众的争论已经如同美国初期从13州向西越过阿巴拉契安山一样而扩大到了生物圈。目前的形势是重复环境历史的主旋律，即公民社团在确定环境进程方面的重要性。这些社团一直是确定公众价值、私人民事权利以及发动他们支持的公众舆论方面的改革的发动机。美国政治演讲中的许多道德主义都来自与这些社团的密切联系，其中许多社团已经具有组织完备的派别。是公民团体对自然保护的关心而提出了问题，使得制定政策和法律的人被迫作出反映。如果没有处于重要地位的由公民团体自愿结成的联盟，在美国社会生活中任何改革都不能进行。对美国社会运动的主流而言，这些社团是富于创造性的源泉，他们敢于面对权势说出真话。开明的领导人、艺术家、科学家、哲学家和作家，不仅通过他们的出版物，而且通过他们对这些社团组织的领导作用，在确定改变环境的议程、发起保护自然的圣战方面起着领导作用。亚当斯（Ansel Adams）将他的照片捐赠给色拉俱乐部并且为该俱乐部的理事会服务了20多年。利奥波德（Aldo Leopold）帮助建立了原生地协会。自愿组成的社团培育着自然保护的信念和热情，推动着世世代代走向改革的交替循环[9] 。
在前阶段，中国很少有人像美国学者那样看到环境保护民间组织的重要作用。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和法制建设的健全，中国共产党和人民政府的职能正在发生相应的转变，党和国家需要把一些工作任务交给社团去完成；党和国家与社会团体的关系正在进行调整和改革，总的改革方向是切实改变社团的行政化和机关化倾向、将党和政府与社会团体区别开来；因此，作为党和政府联系人民群众的纽带的社会团体和民间组织，今后其地位和作用将越来越重要。目前我国有关部门和高层人士已越来越认识到环境保护民间组织的重要性。例如，《中国环境报》1997年5月25日发表的文章“民间环保：小荷已露尖尖角”满腔热情地指出：“在世界性的环保潮流中，中国普通老百姓的环保意识逐渐觉醒，各种民间环保团体、学生社团以及各类依靠民间力量组织的与环境有关的科学考察、探险活动和环保活动如雨后春笋纷纷涌现，奏响了中国民间环保运动的高亢旋律。”同日发表的文章“环保是我们自己的事”认为：“中国民间环保正在形成一支不可忽视的力量”，“民间环保必将在我国的环保事业中发挥越来越大的作用”。全国人大环境和资源保护委员会主任曲格平指出：“民间环保组织的出现，是中国的一件新鲜事、一件好事”；“民间环保组织在这个时候出现，可以说是顺应潮流、大势所趋，它的数量不是太多了，而是太少了”[10] 。在1996年7月召开的第四次全国环境保护会议上，国务院环境保护委员会主任宋键已经充分肯定“自然之友”等环境保护民间组织的作用，他在题为“依法保护环境，实现可持续发展”的讲话中指出：“自然之友”等环保群众团体，在宣传环境保护、唤起公众环境意识、提倡环境社会公德方面，起了很好的作用[11] 。他在“一九九七年中国环境论坛──经济、社会和环境可持续发展国际研讨会”上的讲话，再次强调了社会团体等非政府组织在发动、引导和保障公众参与环境与发展事务方面的重要作用，明确指出：“社会团体代表着各自群体的利益，具有组织公众、积极参与、共同行动的能力和积极性。在环境与发展事务中，社会团体的作用是重要的和不可替代的。”[12]
从总的发展趋势看，环境保护民间组织在我国社会、经济和环境领域的地位、作用和影响将日益加强。概括起来，其作用和影响主要体现在如下几个方面：　　
（一）环境保护民间组织形成保护环境的社会基础和民众力量，其活动有利于环境保护事业的发展
环境保护民间组织的种类繁多、功能多样，它们从科学技术、文化教育、体育卫生、政治军事、经济贸易、道德法律、宗教信仰、民族风俗等各个方面，从事环境资源保护活动，开展各种环境服务和环境公益活动，将有力地促进环境保护事业的发展。政府和工业部门必须反映公众在环境方面的愿望和要求；工业部门必须遵守政府制定的反映公众意见的法规，必须更多更直接地反映企业内部职工、企业所在地居民以及顾客（消费者）所强烈坚持的环境观点；这些因素使环境保护民间组织，即组织起来的那一部分公众，比各自独立行动的单个公民在决定环境优先时的作用更大。环境保护民间组织的活动有利于加强公众与政府的联系，它既是政府的依靠，又对政府进行监督；既是政府组织的补充，又在某些方面起着政府性环境组织所不能起的特殊作用。由于参加环境保护民间组织的成员大都是环保业余爱好者和有兴趣或有志于环境保护的人；由于这些成员常常是自发或自愿结合的，他们大都能积极、主动地引导公民的环境保护意识，调动公众积极性参与义务劳动、义务赞助等多学科、全方位的环境保护活动。环境保护民间组织可以根据群众的反映、需要和环境状况，及时、经常地采取植树造林、清洁大扫除、收集废物、专家咨询、捐款、环境保护巡逻等各种群众性的环境保护活动，开展和推动环境保护工作。环境保护民间组织在经济上或活动经费方面不依赖政府，其活动经费主要靠本组织通过各种方式自行解决，即活动经费来源主要是本组织人员的会费、社会捐款、私人捐款等非政府渠道，显然有利于减少国家和政府的财政支出。此外，通过民间环境组织还可以筹集民间闲散资金投入环保项目。因此，对政府环境保护部门而言，环境保护民间组织开展环境保护活动是一种不花钱或少花钱而办大事的好形式。　　
许多国家的实践证明，建立和发展环境保护民间组织，是保护环境的一种好的组织形式和有效途径。目前，几乎所有的工业发达国家都有许多非政府环境保护群众组织，许多重大的环境保护运动和环境保护工作，都离不开非政府环境保护群众组织的参与，有的则首先由环境保护民间组织发起或倡议；他们的活动和声音几乎传遍环境与发展的各个角落，他们在环境保护领域的作用和影响越来越大，已经成为衡量一个国家环境保护事业兴旺发达程度的标志。环境保护民间组织作为环境与发展领域的一支独立力量，与各级政府、政府性群众组织共同构成保护环境的完整的组织系统；他们的相互支持、补充、制约和促进，有利于形成对环境的全面保护、提高全社会的整体环境保护效益。这些国家的经验说明，各级政府支持和依靠环境保护民间组织开展环境保护工作，不但有利于政府集中主要力量对付重点环境问题，节省政府的人力、物力和财力，而且有利于发动和依靠群众保护和改善环境、有利于加快环境保护事业的发展。　　
（二）环境保护民间组织是维护其环境权益、自己保护自己的一种有效形式     环境保护民间组织最了解所属人员的环境状况，最关心本组织人员的切身环境利益。当政府活动和其它活动污染破坏环境时，当政府和污染者、破坏者不愿意或不能消除污染破坏或者为群众提供充分的保护或救济时，环境保护民间组织可以开展各种群众自救活动，自己动手保护环境和和自已的环境权益。他们可以通过散发传单、游行、集会、请愿、抗议、对话、谈判、采取正当保护措施等行为和活动，对有关政府、公司施加压力和影响，达到保护环境的目的。当群众的环境权益受到政府行政行为的侵害时，或者当群众的环境权益受到环境污染者、破坏者的侵害时，环境保护民间组织可以根据该国的法律，或者代表群众以该组织的名义提起环境行政诉讼、环境民事诉讼特别是集团诉讼，或者支持该组织成员的上述诉讼，达到保护其环境权益或本团体所代表的利益的目的。对于环境刑事犯罪，环境保护民间组织可以依法支持和参与刑事诉讼。　　
（三）环境保护民间组织和群众运动是公众参与环境管理的一种有效形式，其活动有助于政府加强环境管理     环境问题和环境管理影响公众的利益，公众有权利得到环境信息，这是公众参与的基本理由。通过环境保护民间组织和群众运动，使公众活跃地参与环境保护和环境管理，是保证环境政策和法规反映“民意”的必须，是促进公众接受环境管理的必须，是减少政府和民众摩擦的必须。环境保护民间组织可以采取群众舆论、公众评论、派代表参加环境政策制定和环境立法过程、派代表游说和访问议员、派代表参加环境会议等方式，推动环境保护活动的开展。环境保护民间组织虽然没有政府性环境组织那样的权威、财力和手段，但它们活动方式多种多样，且非常自由、灵活、分散和接近群众，因而容易发现环境问题并及时加以制止和处理。环境保护民间组织通过参与环境管理，对政府环境政策和环境法规的制定和实施施加影响，监督政府、企业和其它机构在环境方面的行为和表现。　　
（四）环境保护民间组织在环境宣传教育方面起着重要的作用，他们的活动有利于提高全社会的环境保护意识、促进环境道德风尚的形成。
环境保护群众运动和环境保护民间组织是一种发动群众、宣传群众、教育群众、组织群众、动员群众保护环境的好形式和有效途径。群众既是环境的主人，又是保护环境的主力。成立环境保护民间组织，群众自己举行环境保护集会、演讲、报告、展览、演出、情报交流、学术研究、义务活动、反污染抗议活动等各种群众性活动；政府与环境保护群众组织建立联系，向环境保护非政府组织通报情况、发布消息、征求意见、举行听证会、进行环境行动动员等工作；这都可以提高全民的环境保护意识，影响、教育、动员大众参与环境保护，起到很好的环境保护宣传教育作用。

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蔡守秋：中国的环境保护民间组织（上）